Oleh: Agus Sudibyo | Maret 11, 2008

Pelembagaan Prinsip-prinsip Kerahasiaan Negara, Perlu Tapi Problematis?

Agus Sudibyo

Upaya pelembagaan prinsip-prinsip Kerahasiaan Informasi berangkat dari asumsi bahwa keterbukaan informasi yang berlebihan akan menimbulkan sejumlah dampak yang merugikan bagi kepentingan nasional. Publikasi dokumen-dokumen negara tertentu misalnya bisa mengganggu upaya negara untuk mempertahankan keamanan dan keamanan nasional. Pemerintah kemudian menerapkan sistem klasifikasi informasi :
sistem penyembunyian atau penyimpanan informasi pemerintahan berdasarkan klasifikasi kerahasiaan tertentu. Sejumlah rambu-rambu diciptakan untuk menentukan informasi-informasi yang tidak dapat diakses publik, berikut sanksi-sanksi hukum bagi para pelanggarnya.

Dari sisi ini, klasifikasi kerahasiaan informasi memang suatu kebutuhan bagi setiap negara dan setiap pemerintahan. Persoalannya adalah, pengalaman di berbagai negara menunjukkan pemberlakuan sistem klasifikasi lebih banyak dipengaruhi interpretasi subyektif pejabat pemerintah. Status rahasia negara lebih dimaksudkan untuk melindungi reputasi pemerintah, dan bukannya untuk melindungi kepentingan negara. Kredibilitas dan reputasi pemerintah dianggap lebih penting daripada hak masyarakat untuk mendapat informasi tentang kinerja pemerintah.

Steven Aftergood (1996) pernah membedakan antara rahasia negara yang murni (genuine national security secrecy) di satu sisi, dan rahasia negara yang bersifat politis (political secrecy) serta rahasia untuk kepentingan birokrasi (bureaucratic secrecy) di sisi lain. Pembedaan ini sangat relevan karena publik sebenarnya kurang menyadari bahwa tidak semua klaim rahasia negara —yang sering dilontarkan pejabat pemerintah— merujuk pada informasi-informasi yang benar-benar dapat membahayakan keamanan dan kepentingan nasional jika dibuka. Dalam praktiknya, termasuk di Indonesia, political secrecy dan bureaucratic secrecy yang justru lebih dominan daripada genuine national security.

Cara pandang inilah yang semestinya digunakan untuk mensikapi RUU Kerahasiaan Negara, serta RUU-RUU lain yang memuat pasal-pasal kerahasiaan informasi. Bukan dengan semangat anti kerahasiaan informasi, melainkan dengan pertimbangan bahwa proses perahasiaan informasi itu sering menyimpang dari tujuan semula dan merugikan kepentingan yang lebih besar.

Pertanyaannya kemudian adalah, apakah RUU Kerahasiaan Negara telah mengantisipasi kelemahan demi kelemahan di atas?

Beberapa Catatan Tentang RUU Kerahasiaan Negara

1) Definisi dan ruang lingkup rahasia negara tidak dirumuskan dengan jelas dan terperinci.

Dalam pelaksanaannya hal ini bisa menimbulkan multi-interpretatif, dan seperti yang sering terjadi, sangat dipengaruhi oleh subyektivitas pejabat bersangkutan. Draft RUU KN yang disusun tim FH UI sesungguhnya sudah cukup rinci merumuskan ruang lingkup Rahasia Negara: yakni informasi yang terkait dengan pertahanan keamanan negara: operasi militer, teknologi persenjataan, kegiatan diplomatik, kegiatan intelijen, dan kegiatan pengembangan kriptografi (Pasal 4).

Namun dalam RUU Kerahasiaan Negara versi DPR, batas-batas yang jelas itu tidak ada. Hanya dirumuskan bahwa rahasia negara adalah “keterangan dan benda-benda yang berkaitan dengan keselamatan negara yang tidak dapat atau tidak boleh diketahui, dimiliki dan dimanfaatkan oleh pihak-pihak yang tidak berhak”. (Pasal 1.a)

2) Siapa yang berwenang untuk menentukan klasifikasi rahasia negara ?

“Rahasia Negara ditentukan dan diselenggarakan oleh Aparat Negara dan pemerintah Republik Indonesia yang bertugas di Lembaga-lembaga Negara, Lembaga Pemerintah, baik Departemen maupun Non-Departemen, Angkatan Bersenjata Republik Indonesia, BUMN, dan Badan-badan lain yang ditunjuk oleh Pemerintah Republik Indonesia” (Pasal 5 draft RUU KMIP versi DPR). Dapat dibayangkan, betapa repotnya jika setiap lembaga pemerintah pada semua level dan semua lini , dari presiden hingga kelurahan, dari institusi militer hingga BUMN berhak membuat klasifikasi rahasia atas informasi-informasi yang dikelolanya. Jika pasal ini dibiarkan lolos, sama saja kita melegitimasi kondisi dan praktik-praktik rejim kerahasiaan yang selama ini telah mengakar kuat di Indonesia. Jika boleh membandingkan, rumusan Tim FHUI lebih jelas dan spesifik dalam hal ini, karena kewenangan menentukan rahasia negara hanya dimiliki oleh instansi yang memiliki kewenangan di bidang: pertahanan keamanan, teknologi persenjataan, kegiatan diplomatik, kegiatan intelijen dan kegiatan pengembangan kriptografi (Pasal 5). Namun kelemahan draf Tim FH UI adalah menyerahkan penetapan pengklasifikasian informasi rahasia kepada Presiden. (Pasal 11) (Perbandiangan antara draft RUU Kerahasiaan Negara versi DPR, Pemerintah dan versi Tim FH-UI ini menunjukkan bahwa peran kampus semestinya tidak berhenti pada proses legal drafting. Karena hampir selalu terjadi, draft RUU yang cukup bagus dan “demokratis” produk kampus, ketika di tangan DPR atau Pemerintah, berubah menjadi draft RUU yang mengandung ancaman-ancaman rill terhadap prinsip-prinsip demokrasi.)

3) Adanya 2 kelemahan di atas menunjukkan kelemahan lain dari draf RUU Kerahasiaan Negara, yakni “Tidak mempertimbangkan atau tidak melindungi kepentingan publik yang lebih besar. Kelemahan ini bisa dijelaskan sebagai berikut :

a. Pendefinisian ruang lingkup rahasia negara ditentukan hanya berdasarkan sistem klasifikasi. Selain sistem klasifikasi, mestinya juga diterapkan mekanisme lain untuk menghindari praktik perahasiaan informasi yang berlebih-lebihan dan merugikan kepentingan publik. Misalnya dengan menerapkan sistem public balancing interest test: informasi yang sudah diklasifikasikan konfidensial misalnya, dapat saja diputuskan untuk dibuka jika keputusan ini akan menguntungkan kepentingan yang lebih besar, misalnya untuk mengungkapkan kasus korupsi. Bisa juga diterapkan sistem consequential harm test: klaim kerahasiaan atas sebuah informasi harus dengan alasan dan penjelasan yang masuk akal, dan beban pembuktian ini harus ditanggung oleh pejabat/lembaga publik bersangkutan, bukan oleh peminta informasi.

b. Draf RUU Kerahasiaan Negara hanya concern terhadap satu aspek: bagaimana melindungi informasi-informasi yang perlu dirahasiakan, bagaimana membebani para pejabat negara dan publik dengan kewajiban untuk menjaga informasi-informasi rahasia negara, dan bagaimana menetapkan sanksi pidana yang cukup berat untuk setiap pelanggaran pembocoran rahasia negara? Lalu bagaimana dengan informasi-informasi yang tidak termasuk dalam klasifikasi rahasia negara? Mengapa tidak sekaligus diatur kewajiban badan/pejabat pemerintah untuk membuka informasi-informasi yang bukan rahasia negara itu kepada publik, dengan standar pelayanan yang memadai? Pemerintah tampaknya lebih concern terhadap informasi-informasi yang patut dirahasiakan daripada informasi-informasi yang harus dibuka kepada publik. Dari sinilah lahir keputusan-keputusan yang bersifat elitis dan berorientasi ke dalam. Pemerintah lebih mencemaskan bahaya pembocoran rahasia negara, meskipun secara faktual terlihat yang sering terjadi justru praktik-praktik penyembunyian informasi dengan akibat yang jauh lebih merusak dan merugikan kepentingan umum.

Beberapa Alternatif:

1) Harmonisasi antar berbagai undang-undang yang mengatur ranah informasi publik.

Perlu ada harmonisasi antar berbagai undang-undang atau RUU yang mengatur soal informasi publik. Misalnya saja antara RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik (KMIP), RUU Kerahasiaan Negara, dan RUU Intelijen yang kita bahas pada kesempatan ini. Harmonisasi ini penting agar tidak terjadi tumpang-tindih, seperti yang terjadi dalam pelaksanaan UU No. 40/1999 tentang pers yang tumpang- tindih dengan delik-delik dalam KUHP. Atau juga antara UU Penyiaran Tahun 2002 dengan UU Perseroan dan UU Otonomi Daerah dalam konteks yang berbeda. Kita mempunyai problem hierakhi perundang-undangan dalam hal ini. Tidak jelas benar mana undang-undang yang bersifat lex spesialis derogat generalis dalam bidang tertentu, sehingga dalam prakteknya sangat ditentukan oleh pertimbangan-pertimbangan hukum aparat pengadilan yang sering bersifat subyektif.

Perlu ada harmonisasi tentang sejauhmana batas-batas informasi publik, informasi rahasia, mekanisme akses informasi serta sanksi-sanksi pelanggaran. Harmonisasi itu bisa dilaksanakan misalnya dengan kesepakatan bahwa domain utama dari sistem informasi nasional adalah keterbukaan informasi: Informasi adalah milik publik. Sedangkan kerahasiaan informasi menjadi sub sistem. (maximum acces and limited exemption). Atau jika memungkinkan dengan menjadikan UU KMIP sebagai undang-undang payung untuk gugus perundang-undangan yang mengatur sistem informasi. Hal ini bisa dimulai dengan memfungsikan Panitia Khusus (Pansus) yang sama untuk membahas RUU-RUU yang mengatur sistem akses informasi itu. Persoalannya kemudian adalah apakah kita mengenal prinsip undang-undang payung? Apakah harmonisasi itu mungkin dilaksanakan?

2) Hanya 1 Undang-Undang yang mengatur ranah informasi publik dan kerahasiaan negara.

Dalam konteks inilah kita perlu mempelajari RUU KMIP secara lebih mendalam. Berbeda dengan salah paham yang sejauh ini didengungkan oleh unsur-unsur pemerintah (bahwa RUU KMIP menghendaki keterbukaan informasi yang seluas-luasnya), RUU KMIP sesungguhnya secara prinsipil mengakui adanya berbagai jenis informasi yang harus dirahasiakan/dikecualikan). Dengan kata lain, RUU KMIP secara cukup komprehensif mengakui dan mengatur pentingnya keterbukaan informasi sekaligus pentingnya perahasiaan informasi.

Dalam RUU Kebebasan Memperoleh Informasi yang telah diajukan DPR ke Presiden (tertanggal 28 September 2005) pengakuan terhadap informasi yang dapat dikecualikan itu diatur secara detail dan komprehensif.

Pada pasal 15 RUU ini disebutkan sebuah informasi harus dibuka kepada publik kecuali apabila dibukanya informasi tersebut menimbulkan akibat-akibat: (1) informasi publik yang apabila dibuka dapat menghambat proses penegakan hukum meliputi menghambat proses penyelidikan dan penyidikan suatu tindak pidana, (2) mengungkapkan identitas informasi, pelapor, saksi dan/atau korban yang mengetahui adanya kejahatan, (3) mengungkapkan data intelijen kriminal dan rencana-rencana yang berhubungan dengan pencegahan dan penanganan kegiatan kriminal dan terorisme, (4) membahayakan keselamatan dan kehidupan petugas penegak hukum dan/atau keluarganya; dan/atau (5) membahayakan keamanan peralatan, sarana, dan/atau prasarana penegak hukum. Kategori kedua adalah informasi publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada orang dapat mengganggu kepentingan perlindungan hak atas kekayaan intelektual dan perlindungan dari persaingan usaha tidak sehat.

Kategori ketiga adalah informasi yang apabila dibuka dan diberikan kepada orang-orang dapat merugikan strategi pertahanan dan keamanan nasional, yang meliputi: (1) informasi tentang intelijen, taktik,strategi pertahanan, dan keamanan negara dalam kaitan dengan ancaman dari dalam dan luar negeri; (2) dokumentasi yang memuat rencana strategi pelaksanaan peperangan; (3) data perkiraan keamanan militer negara lain; (4) jumlah dan komposisi satuan tempur dan rencana pengembangan; dan/atau (5) keadaan pangkalan tempur.

Bahkan kategori pengecualian dalam RUU Kebebasan Memperoleh Informasi juga memasukkan kategori yang melindungi privasi seseorang dengan adanya kategori informasi publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada orang dapat melanggar kerahasiaan pribadi yang meliputi: (1) informasi yang mengungkapkan riwayat, kondisi dan perawatan kesehatan fisik, psikiatrik, dan psikologik seseorang; (2) mengungkapkan asal-usul atau keterkaitan dengan ras, etnis, keyakinan agama, orientasi seksual, dan politik seseorang; (3) mengungkapkan kondisi keuangan, aset, pendapatan, dan rekening bank seseorang; dan/atau (4) informasi yang mengungkapkan tentang hasil-hasil evaluasi sehubungan dengan kapabilitas, intelektualitas, atau rekomendasi kemampuan seseorang. Berdasar kategori pengecualian di atas, RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik telah mengakomodir bahkan telah mengatur tentang rahasia negara dan melindungi privasi seseorang. Ketiga kategori pengecualian yang dimuat dalam RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik yaitu yang menyangkut penegakan hukum, perlindungan kekayaan intelektual dan persaingan usaha tidak sehat serta strategi pertahanan dan keamanan nasional jelas mengatur mengenai informasi-informasi yang berkaitan dengan rahasia negara. Karena informasi-informasi tersebut menyangkut keselamatan negara. Bahkan RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik juga sudah mengatur mengenai tata cara pengecualian sebuah informasi.

Cukup akomodatifnya UU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik mengatur seluruh aspek informasi publik termasuk informasi yang dikecualikan mengasumsikan tidak perlunya regulasi lain untuk mengatur masalah informasi publik baik dalam bentuk UU. Termasuk di dalamnya undang-undang mengenai rahasia negara. Sebab berdasarkan pengalaman, adanya berbagai macam perundangan justru menyebabkan tumpang tindihnya regulasi yang dalam pelaksanaannya mengakibatkan adanya ketidakpastian hukum.

Dalam konteks inilah, kita perlu mempertanyakan apa perlunya pembentukan RUU Kerahasiaan Negara, tanpa bermaksud mengesampingkan pelembagaan prinsip-prinsip kerahasiaan informasi. Pelembagaan prinsip-prinsip pengecualian/perahasiaan informasi dalam RUU KMIP bahkan ruang-lingkupnya lebih luas, misalnya dengan mengatur pengecualian informasi berkaitan dengan privasi pribadi, kekayaan intelektual, perlindungan dari persaingan usaha yang tidak sehat dan lain-lain, yang notabene belum diatur dalam RUU Kerahasiaan Negara. Jika persoalannya adalah ruang-lingkup definisi, bisa saja diatasi dengan memperluas batasan-batasan atau kategori-kategori informasi yang masuk rahasia negara/dikecualikan dalam RUU Kebebasan Memperoleh Informasi. Dengan hanya 1 UU yang mengatur ranah informasi publik dan informasi rahasia, akan dapat memberikan kepastian hukum dalam penerapannya tanpa harus ada kontroversi berkepanjangan.

 


http://www.komisihukum.go.id

Oktober – 2005


Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

Kategori

%d blogger menyukai ini: